จาก Conflict of Interest สู่การคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย

ในการประชุมวิชาการระดับชาติของนักเศรษฐศาสตร์ครั้งที่ 5 ณ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (NIDA) เมื่อวันที่ 16 ตุลาคม ที่ผ่านมา ผมมีโอกาสเข้าร่วมสัมมนาในงานดังกล่าวด้วยครับ สำหรับวัตถุประสงค์ของการจัดงานครั้งนี้ก็เพื่อต้องการแลกเปลี่ยนความรู้ใหม่ๆทางวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์และเปิดโอกาสให้เหล่านักเศรษฐศาสตร์จากสถาบันต่างๆเสนอผลงานทางวิชาการที่ตนเองสนใจ ทั้งนี้ทางผู้จัดได้แบ่งกลุ่มสาขาเศรษฐศาสตร์ออกเป็นหลายแขนง โดยส่วนตัวผมเองสนใจที่จะเข้าฟังใน “กลุ่มเศรษฐศาสตร์สถาบันและธรรมภิบาล” ครับ ซึ่งมีเรื่องหนึ่งที่อยากนำมาเล่าสู่กันฟังเกี่ยวกับ “การคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย”

สำหรับหัวข้อที่เกี่ยวกับการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายนั้น ผู้นำเสนอเป็นอาจารย์และศิษย์จากสำนักเศรษฐศาสตร์การเมือง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย คือ ผศ.นพนันท์ วรรณเทพสกุลและคุณต่อภัสสร์ ยมนาค โดยหัวข้อที่ทั้งสองท่านนำเสนอในวันนั้น คือ “ข้อสังเกตบางประการสำหรับลักษณะและความหมายของการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย” ครับ

อย่างที่ทราบนะครับว่าช่วงระหว่างที่รัฐบาลของคุณทักษิณบริหารประเทศนั้นมีข้อสังเกตรวมไปถึงข้อกล่าวหาเกี่ยวกับ “การคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย” อยู่หลายเรื่องไม่ว่าจะเป็นนโยบายกองทุนหมู่บ้านละล้าน, นโยบายสามสิบบาทรักษาทุกโรค, การเซ็นสัญญา FTA ระหว่างไทยกับออสเตรเลีย, การให้ EXIM BANK อนุมัติเงินกู้ให้รัฐบาลพม่า หรือ การกำหนดอัตราภาษีสรรพสามิตใหม่ในธุรกิจโทรคมนาคม เป็นต้น

ทั้งนี้ในอดีตที่ผ่านมาเราจะคุ้นชินกับการคอร์รัปชั่นของนักการเมืองขี้โกง ข้าราชการขี้ฉ้อผ่านกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐเป็นหลัก จนอาจกล่าวได้ว่า ส.ส. ไปจนกระทั่งรัฐมนตรีนั้นส่วนใหญ่ผูกพันอยู่กับการทำธุรกิจกับรัฐด้วยกันทั้งนั้นโดยเฉพาะอย่างยิ่ง “ธุรกิจรับเหมาก่อสร้าง”ครับ

อย่างไรก็ตามในสมัยรัฐบาลคุณทักษิณได้เกิดกลุ่มทุนใหม่ที่เข้ามาแทนที่กลุ่มทุนเดิมที่เคยหากินอยู่กับการผูกขาดงานประมูลต่างๆของรัฐ โดยกลุ่มทุนใหม่ที่ว่านี้มาพร้อมกับความพยายามที่จะผลักดันนโยบายต่างๆผ่านทางฝ่ายบริหารและพยายามจัดวาง “สมดุลแห่งผลประโยชน์” (Balance of Benefit) ระหว่างผลประโยชน์ของกลุ่มทุนตัวเองกับผลประโยชน์ของประชาชนในฐานะผู้ลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง ดังนั้นจึงไม่น่าแปลกใจที่ครั้งหนึ่งคุณทักษิณเคยกล่าวในทำนองว่า “การบริหารประเทศก็เหมือนกับการบริหารบริษัท”

จริงๆแล้วการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย (Policy Corruption or Structural Corruption) นั้นยังไม่มีนักวิชาการท่านใดออกมาให้คำจำกัดความที่ชัดเจนมากเท่าไรนะครับ อย่างไรก็ตามในทัศนะของศาสตราจารย์ ดร. ผาสุก พงษ์ไพจิตร มองว่าการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายนั้นเป็นการทุจริตที่ถูกต้องตามกฎหมายที่เกิดจากฝ่ายการเมืองตัดสินใจโครงการหรือดำเนินมาตรการใดๆแล้วส่งผลต่อประโยชน์ของตัวเองและพวกพ้องโดยไม่อาจเอาผิดทางกฎหมายได้ ซึ่งท่านอาจารย์ผาสุกมองว่าการคอร์รัปชั่นประเภทนี้เกิดขึ้นจากการทับซ้อนของผลประโยชน์ หรือ Conflict of Interest นั่นเองครับ

ในงานวิจัยของอาจารย์นพนันท์และคุณต่อภัสสร์ได้พยายามหยิบชุดความคิดทางเศรษฐศาสตร์การเมือง เศรษฐศาสตร์สถาบันและแนวคิดทางรัฐศาสตร์มาอธิบายเรื่องคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย ซึ่งชุดความเหล่านี้ประกอบไปด้วยเรื่องหน่วยงานราชการสมัยใหม่ (Public Office), เรื่องผลประโยชน์สาธารณะ (Public Interest), เรื่องกลุ่มผลประโยชน์ (Interest Groups), เรื่องการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (Economic rent seeking) และเรื่องการคอร์รัปชั่นทางการเมือง (Political Corruption)

จะว่าไปแล้วแนวทางการศึกษาและอธิบาย “เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการคอร์รัปชั่น” (Economics of Corruption) นั้นสามารถอธิบายได้อย่างน้อยสองแนวทางนะครับ

แนวทางแรกนั้นเป็นแนวทางที่นักเศรษฐศาสตร์กระแสหลักหยิบหลักเศรษฐศาสตร์จุลภาคเรื่องทฤษฎีนาย-บ่าว (Principal-Agent Theory) มาอธิบายและยังพัฒนาไปสู่การหาระดับการคอร์รัปชั่นที่เหมาะสมในสังคมรวมไปถึงการคำนวณต้นทุนในการควบคุมการคอร์รัปชั่น ทั้งนี้นักเศรษฐศาสตร์กระแสหลักมองว่าการคอร์รัปชั่นนั้นเปรียบเสมือน “มลภาวะ” ที่ไม่มีวันจะทำให้หมดไปได้เพียงแต่จะหาระดับที่เหมาะสมและควบคุมมันไว้ได้อย่างไร

นอกจากนี้ชุดความคิดของนักเศรษฐศาสตร์กระแสหลักอีกชุดหนึ่งได้พยายามหาสาเหตุ (Causes) หรือแรงจูงใจที่ทำให้เกิดการคอร์รัปชั่นรวมไปถึงการคำนวณถึงผลกระทบ (Consequences) จากการคอร์รัปชั่นซึ่งงานส่วนใหญ่ศึกษาโดยนักเศรษฐศาสตร์คอร์รัปชั่นสายมหภาคที่มีความชำนาญในการสร้างโมเดลประมาณการผลกระทบของการคอร์รัปชั่น

ขณะเดียวกันแนวทางการศึกษาคอร์รัปชั่นแนวทางที่สองนั้นเป็นแนวทางของนักเศรษฐศาสตร์ที่มักเรียกตัวเองว่า “กระแสรอง” ครับ ซึ่งส่วนใหญ่อยู่ในสำนักคิดเศรษฐศาสตร์สถาบัน (Institutional Economics) และสำนักคิดเศรษฐศาสตร์การเมือง (Political Economy) โดยในเมืองไทยนั้น กลุ่มศึกษาเศรษฐศาสตร์เชิงสถาบันมีฐานที่มั่นอยู่ที่คณะเศรษฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์ (สำนักท่าพระจันทร์) ส่วนกลุ่มศึกษาเศรษฐศาสตร์การเมืองมีฐานที่มั่นอยู่ที่คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬา (สำนักสามย่าน)

ทั้งนี้แนวทางเศรษฐศาสตร์การเมืองของสำนักสามย่านนั้นพยายามหาหลักเกณฑ์ในการจำแนกลักษณะของการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายโดยพิจารณาจากเรื่องความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์ส่วนรวมหรือ Conflict of Interest เป็นสำคัญ ขณะเดียวกันก็ยังยึดโยงกับเรื่องการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (Economic rent seeking) ที่เป็นฐานคิดดั้งเดิมของการศึกษาเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการคอร์รัปชั่นซึ่งนำโดยนักเศรษฐศาสตร์หญิงอย่าง แอน โอ ครูเกอร์ (Ann O. Kruger)

นอกจากนี้เกณฑ์ในการจำแนกลักษณะการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายยังมองไปที่เรื่องของการใช้กระบวนการทางการเมืองเพื่อสร้างความชอบธรรม (Political legitimacy) ซึ่งเกณฑ์ตรงนี้ทำให้เราเข้าใจได้ชัดเจนว่า “ทำไมนักธุรกิจส่วนใหญ่จึงต้องลงมาเล่นการเมือง”

อย่างไรก็ตามการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายยังต้องพิจารณาถึงการกระจายตัวของผู้รับประโยชน์ (Rent Diversification) อีกด้วยครับ ทั้งนี้จะเห็นได้ว่าการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายไม่ได้เป็นการ “ขโมย” เงินเข้ากระเป๋าใครคนใดคนหนึ่งเพียงอย่างเดียว หากแต่มันได้กระจายผลประโยชน์ไปยังกลุ่มคนต่างๆ ซึ่งลักษณะนี้เองที่ทำให้เราสามารถเข้าใจได้อีกเช่นกันว่า “ทำไมชาวบ้านส่วนใหญ่ถึงเสพติดกับนโยบายประชานิยมของคุณทักษิณ”

สุดท้ายการพิจารณาหลักเกณฑ์การคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายนั้นเราอาจจะต้องดูการสร้างขึ้นหรือการรักษาไว้ซึ่งค่าเช่าทางเศรษฐกิจครับ ซึ่งตรงนี้ได้กลายเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้รัฐบาลประชานิยมทั้งหลายพยายามครองอำนาจให้ได้นานที่สุด

จะว่าไปแล้วการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายนั้นมีพัฒนาการมาจาก Conflict of Interest ครับ ทั้งนี้นักเศรษฐศาสตร์ที่สนใจเรื่องคอร์รัปชั่นมองคล้ายๆกันว่าการคอร์รัปชั่นทุกกรณีเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ด้วยกันทั้งนั้น ด้วยเหตุนี้เองการป้องกันและควบคุมการคอร์รัปชั่นได้ดีที่สุด คือ การแยกแยะให้ชัดเจนระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวและผลประโยชน์ส่วนรวม

งานวิจัยชิ้นนี้สรุปไว้น่าสนใจว่ารูปแบบการทุจริตของสังคมไทยกำลังเปลี่ยนแปลงไปตามความเหลื่อมล้ำและความก้าวหน้าของสังคมครับ

นักเศรษฐศาสตร์การเมืองทั้งสองท่านจากสำนักสามย่านมองว่าหากระดับความเหลื่อมล้ำในสังคมมีน้อยขณะที่ระดับความก้าวหน้าของสังคมก็ยังพัฒนาไปไม่มากเท่าไร การคอร์รัปชั่นก็ยังเป็นเพียงแค่การยักยอกเงินหลวง ติดสินบนเจ้าหน้าที่ หรือเอาทรัพย์สินของหลวงไปใช้ ซึ่งพฤติกรรมดังกล่าวนี้เป็นเพียงการคอร์รัปชั่นระดับเล็กๆหรือ Petty Corruption ครับ

และแม้ว่าสังคมยังไม่พัฒนาไปมากนักแต่ปรากฏว่าเกิดความเหลื่อมล้ำของคนในสังคมเพิ่มมากขึ้น รูปแบบการทุจริตก็จะเปลี่ยนไป เช่น เริ่มมีการจับจองสัมปทานให้กับตัวเองและพวกพ้อง มีการฮั้วประมูลงานหลวง เกิดการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง หรือใช้อิทธิพลข่มขู่ เป็นต้น ซึ่งการคอร์รัปชั่นรูปแบบนี้เริ่มแพร่หลายในยุคที่สังคมไทยเต็มไปด้วยมาเฟียหรือเจ้าพ่อท้องถิ่นครองเมือง

อย่างไรก็ตามหากสังคมก้าวเข้าสู่การพัฒนาที่ทันสมัยแล้วแต่ยังมีระดับความเหลื่อมล้ำของคนในสังคมอยู่มาก รูปแบบการคอร์รัปชั่นก็จะเริ่มเข้าสู่การแสวงหาประโยชน์จากการใช้ข้อมูลภายใน (Insider) เช่น รู้ว่าจะตัดถนนเส้นไหนก็จะรีบไปกว้านซื้อที่ไว้เก็งกำไร, มีการบิดเบือนกฎระเบียบของรัฐเพื่อเอื้อประโยชน์ให้กับตัวเองและพวกพ้อง เช่น แก้ไขกฎหมายบางอย่างเพื่อลดหรือหลีกเลี่ยงภาษีที่ควรจะต้องจ่ายให้รัฐ, มีการยักย้ายถ่ายเทฟอกเงินอย่างสลับซ้อน รวมไปถึงเกิดองค์กรอาชญากรรมขึ้นมาควบคุมดูแลจัดสรรผลประโยชน์จากการคอร์รัปชั่น เป็นต้น ซึ่งโดยส่วนตัวแล้วผมมองว่ารูปแบบการทุจริตลักษณะนี้เกิดขึ้นเมื่อไม่นานนี้นะครับโดยเฉพาะเมื่อกลุ่มทุนขนาดใหญ่รวมตัวกันตั้งพรรคการเมืองและอาศัยกติกาที่เรียกว่า “รัฐธรรมนูญ” เข้ามาในตลาดการเมืองเพื่อปกป้องผลประโยชน์ทางธุรกิจของตัวเองตลอดจนสร้างสมดุลแห่งผลประโยชน์ใหม่ผ่านกระบวนการเลือกตั้งทางการเมือง

และท้ายที่สุดหากสังคมที่พัฒนาทันสมัยมากขึ้นและมีระดับความเหลื่อมล้ำของคนในสังคมลดลงแล้ว การคอร์รัปชั่นก็จะเป็นไปในรูปแบบของการแข่งขันนโยบายที่หวังผลทางการเมืองเป็นหลัก ซึ่งการคอร์รัปชั่นในลักษณะนี้เราจะพบได้ในประเทศที่พัฒนาแล้วอย่างยุโรป อเมริกา หรือ ญี่ปุ่น เป็นต้นครับ

ในฐานะที่ผมสนใจเรื่องการคอร์รัปชั่นแต่ไม่คิดที่จะเอาดีด้วยการคอร์รัปชั่น ผมคิดว่าแนวทางการอธิบายของนักเศรษฐศาสตร์การเมืองทั้งสองจากสำนักเศรษฐศาสตร์การเมืองจุฬานั้นน่าจะทำให้เราเข้าใจปรากฏการณ์ “ทักษิณกินเมือง” ในช่วงหลายปีที่ผ่านมาได้ดีนะครับ

แต่ทั้งนี้ทั้งนั้นผมว่าการที่เราจะใช้ “วิชา” เพื่อกำจัด “อวิชชา” หรือความไม่รู้ทั้งปวงได้นั้นสิ่งสำคัญที่สุดก็คือการไม่มีอคติกับใครคนใดคนหนึ่งนะครับ

Hesse004